一、科室共建的政策背景
随着我国医疗健康事业的蓬勃发展，社会资本逐渐进入医疗健康领域，越发成为激活医疗服务市场、盘活基层医疗资源的重要力量。各地公立医疗机构正逐渐探索与社会资本合作的新模式，其中医疗机构科室共建是使用越来越广泛的合作模式，不仅有利于落实国家近年来推行的分级诊疗政策，更是缓解公立医疗机构资源紧张、资金不足等困难的重要措施，促进了医疗资源流动。
2015年06月11日，国务院办公厅发布《关于促进社会办医加快发展的若干政策措施》（国办发〔2015〕45号），鼓励地方探索公立医疗机构与社会办医疗机构加强业务合作的有效形式和具体途径，提到“鼓励公立医疗机构为社会办医疗机构培养医务人员，提高技术水平，并探索开展多种形式的人才交流与技术合作。鼓励具备医疗机构管理经验的社会力量通过医院管理集团等多种形式，在明确责权关系的前提下，参与公立医疗机构管理。”
2016年12月27日国务院发布《关于印发“十三五”深化医药卫生体制改革规划的通知》（国发〔2016〕78号）明确提出“完善医疗资源规划调控方式，加快社会办医发展。允许公立医院根据规划和需求，与社会力量合作举办新的非营利性医疗机构，支持社会办医疗机构与公立医院加强合作，共享人才、技术、品牌。”
各地区政府文件相继出台鼓励社会资本参与办医，明确了科室共建的政策依据。如连云港市人民政府2018年1月3日发布《连云港市政府关于深入推进紧密型医联体建设的实施意见》（连政发〔2018〕4号）指出：“医联体牵头医院可收取成员单位适当管理费（原则上为医疗收入的5‰左右，具体额度或比例可由合作各方协商并合理确定），主要用于人员帮扶、科室共建、人才培养、信息化建设、资源共享，推动市、县级公立医院人、财、物全面下沉。”
2020年6月1日起施行的《基本医疗卫生与健康促进法（主席令第38号）》，（以下称 《卫健法》）第四十一条规定：“国家采取多种措施，鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构，支持和规范社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展多种类型的医疗业务、学科建设、人才培养等合作。”鼓励社会资本与公立机构合作。但同时也划定了社会力量参与公立医疗机构合作办医的界限，即“双禁止”。《卫健法》第四十条第三款规定：“政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。” 同时明确，医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。对此，科室共建需谨慎设立，严格管理。
二、科室共建的含义
截至目前，国家法律法规对于医疗机构科室共建并无明确规定，仅部分国务院及地方政府的政策性文件提及医疗机构科室共建。综合目前科室共建相关政策及社会实践，科室共建通常是指公立医院科室在不脱离原医院监管条件下，与社会资本或其他医疗机构等展开合作，借助其丰富的专家资源、技术、管理运营经验等来实现科室的良好运营。
科室共建与科室承包类似，但二者完全不同，前者为法律所允许，后者则被禁止。所谓科室承包，是指个人或医疗机构与医院科室进行合作，使科室脱离原医院监管，独立运营医院科室，以该医疗机构的名义对外开展诊疗活动，并从医院收益中获得利润分成的违法行为。实际上，二者最核心的区别在于，合作科室是否脱离公立医院的监管。
据此，科室共建实际上是科室在其公立医疗机构自上而下的管理下，在其财务、人事、医疗质量、医疗纠纷等仍未脱离其公立医疗机构的监管下，借助社会资源力量，实现其医疗服务的升级，在此过程并未改变科室的公益性质。
三、科室共建合规审查重点
为辅助医院在开展科室共建时做好合规管理，现将其合规审查重点列示如下：
（一）合作合同审查
审查重点：在医疗机构合作模式中，科室对外承包为国家所禁止的，在合作合同若签署为《承包合同》《租赁合同》或合同中明确了科室出租、自主经营等约定，则极容易被认定为科室承包。因此在合同审查中要首先明确是否存在上述科室承包之情形，避免合同被认定为科室承包导致合同因违反法律效力性强制性规定而无效。
法律依据：
《卫健法》第三十九条规定：“医疗卫生机构不得对外出租、承包医疗科室。非营利性医疗卫生机构不得向出资人、举办者分配或者变相分配收益。”
《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》第一条第五款、第二条规定：“有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：（五）非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的。医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。”
（二）合作管理审查
审查方向：
1.共建科室是否纳入医院统一管理体系；
2.共建科室医护人员注册情况；
3.合作各方的利润分配方式；
4.医疗设备设施管理
审查重点：
科室共建模式下社会办医疗机构承担的角色是参与管理，与医院的合作是一种优势互补的模式。
方向1：重点审查共建科室是否自始至终处于医院自上而下的管理体系下，科室应在公立医疗机构整体组织架构及治理机制下进行设置，包括下设部门、床位、医护人员等，但不妨碍社会资本方派员尤其是专业人员对科室工作进行指导、协助及监督，参与相关内部决策会议。
方向2：合法的科室共建应将医护人员的在合作公立医院进行执业登记。要审查共建科室的医护人员注册情况，医护人员的执业地点、人事关系、劳动或劳务关系均不在合作医院的，则双方合作模式可能会被认定未存在"科室承包"而受到相关部门的行政处罚。
方向3：科室共建中，社会合作方不应当以盈利为目的，不应当参与医院的利润分配，而是每个月收取固定的管理费用或者服务费用。
法律依据：
《卫健法》第四十条第二款第三款：“国家鼓励政府举办的医疗卫生机构与社会力量合作举办非营利性医疗卫生机构。 政府举办的医疗卫生机构不得与其他组织投资设立非独立法人资格的医疗卫生机构，不得与社会资本合作举办营利性医疗卫生机构。”
方向4：公立医疗机构应对医疗设施设备进行管理，同时保障医疗设施设备符合法律规定。如果设备、医疗耗材都是科室负责购买并且所有权属于科室，那么显然是存在着出租承包科室的行为。
法律依据：
《医疗器械监督管理条例》第六十六条：“有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，没收违法生产、经营或者使用的医疗器械；违法生产、经营或者使用的医疗器械货值金额不足1万元的，并处2万元以上5万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至由原发证部门吊销医疗器械注册证、医疗器械生产许可证、医疗器械经营许可证：
（一）生产、经营、使用不符合强制性标准或者不符合经注册或者备案的产品技术要求的医疗器械的；
（二）医疗器械生产企业未按照经注册或者备案的产品技术要求组织生产，或者未依照本条例规定建立质量管理体系并保持有效运行的；
（三）经营、使用无合格证明文件、过期、失效、淘汰的医疗器械，或者使用未依法注册的医疗器械的；
（四）食品药品监督管理部门责令其依照本条例规定实施召回或者停止经营后，仍拒不召回或者停止经营医疗器械的；
（五）委托不具备本条例规定条件的企业生产医疗器械，或者未对受托方的生产行为进行管理的。
医疗器械经营企业、使用单位履行了本条例规定的进货查验等义务，有充分证据证明其不知道所经营、使用的医疗器械为前款第一项、第三项规定情形的医疗器械，并能如实说明其进货来源的，可以免予处罚，但应当依法没收其经营、使用的不符合法定要求的医疗器械。”
（三）财务收支审查
审查重点：
在科室共建合作模式中，共建科室应纳入医院统一财务管理制度之下，按照《医院财务管理办法》相关规定执行公立医疗机构收费标准，同时按照收支两条线进行财务管理。若在共建科室中存在社会机构私自收取费用的情况，则在实践中将被认定为“科室承包”。
法律依据：
《医院财务管理办法》第二十五条规定：“医院收入管理的原则医院是向病人提供医疗服务的卫生事业单位，必须按照收费标准收取医疗服务费用，用以补偿医疗服务消耗。1．要认真执行国家物价政策，严格执行医疗收费标准，做到应收则收，应收不漏。……5．医院新开展的各项检查、治疗服务项目，根据国家有关部门规定，实行按成本（不含工资）收费。”
《卫健法》第四十条第一款：“政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质，所有收支均纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划合理设置并控制规模。”
五、法律后果
上述行为若被认定为科室承包的，合作双方可受到责令停止执业活动，没收违法所得、罚款，严重可吊销《医疗机构执业许可证》的行政处罚。同时，在合作过程中，违反相关医疗活动规范的，也可受到相应行政处罚。造成第三人损害的，可能产生医疗事故纠纷，合作各方对外承担民事责任。
《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（卫政法发[2004]224号），非本医疗机构人员或者其他机构承包、承租医疗机构科室或房屋并以该医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚。医疗机构将科室或房屋承包、出租给非本医疗机构人员或者其他机构并以本医疗机构名义开展诊疗活动的，按照《医疗机构管理条例》第四十六条规定予以处罚。
《医疗机构管理条例（2016修订）》第四十四条：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”
《医疗机构管理条例（2016修订）》第四十六条：“违反本条例第二十三条规定，出卖、转让、出借《医疗机构执业许可证》的，由县级以上人民政府卫生行政部门没收非法所得，并可以处以5000元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。”
最后，在医院与社会资本或其他医疗机构的合作中，往往都存在对医院科室投入资金、输入管理、以及医疗管理及设备采购权限的部分移交，在司法实践中，需要综合考虑组织经营、医疗管理、人事管理、纠纷处理等多个方面因素，从实质重于形式角度对其合规性予以判断。在科室共建审查中应注意避免在合作过程中实质形成合作科室脱离原医疗机构管理及政策法规及行业监管范畴的风险。
END