卢娇
惟胜道碳排放权研究小组 成员
在“双碳”目标的引领下，全国碳交易市场启航之际，贵州惟胜道律师事务所成立了碳排放研究小组，以碳排放为视角、研究碳排放的由来、走向，碳排放衍生品及其交易模式等，致力于打通碳排放相关行业与法律服务之间的桥梁，共同“碳”索未来。
从我国碳排放权交易市场整体结构来看，主要涉及强制性的碳排放权配额（CEA）交易市场和国家核证自愿减排量（CCER）市场两大市场。其中，强制性的配额（CEA）市场为主导市场，核证自愿减排量（CCER）市场为辅，二者相辅相成，可通过抵消机制产生联动。我们在以往的文章主要介绍了碳排放权配额交易市场，本文将单独对CCER市场进行单独介绍。
一、CCER市场的由来及现状
生态环境部于2020年12月31日发布的《碳排放权交易管理办法（试行）》中，明确了国家核证自愿减排量是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。同时规定重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，但抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。用于抵销的国家核证自愿减排量，也不得来自纳入全国碳排放权交易市场配额管理的减排项目。具体来说，CCER是一种碳抵消机制，具有低碳属性的企业可以向相关部门递交自愿减排交易申请，将公司内部项目申报为CCER项目。一旦成功申请下CCER项目，则可以获得中国核证减排量。核证减排量可以用于抵消其不超过5%的二氧化碳排放量。
而自愿减排碳信用交易市场（即CCER市场）是指部分对低碳、环保有正向贡献的企业可以将其正在经营的节能减排环保项目申请报备，一旦报备通过，相关部门通过考察该公司对于减排实际效果的贡献，给予其对应的核证自愿减排量（CCERs）。
碳抵消机制在中国的发展起始于清洁发展机制（CDM）。1997 年，《联合国气候变化框架公约》缔约国通过了《京都议定书》，引入了国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制(JI)、清洁发展机制(CDM)三种补充性碳交易市场机制，其中CDM对中国影响最大。这一机制允许发达国家通过资金支持或者技术援助等形式与发展中国家开展减排温室气体的项目开发与合作，取得相应的减排量，经核实认证后成为核证减排量用于履约。
2012年，随着《京都议定书》第一阶段的结束，中国参与国际CDM机制受限，因此2012年开始，我国开始建立国内的自愿减排碳信用交易市场即CCER市场，CCER项目在很大程度上与CDM项目相似。为此，国家发展和改革委员会于2012年发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，对国内温室气体自愿减排项目等5个事项实施备案管理。旨在保障资源减排交易活动的有序开展和调动全社会自觉参与碳排放活动的积极性，为逐步建立总量控制下的碳排放权交易市场积累经验，奠定技术和规则基础。
2015年，自愿减排交易信息平台上线，自愿减排项目可在该平台上进行审定、注册、签发、公示，签发后的减排量可以进入备案的自愿减排交易所交易。直到2017年3月发改委决定暂缓CCER项目备案申请的审批以对交易办法进行修订，我国CCER累计审定项目达到2871个，备案项目861个，减排量备案的项目中挂网公示254个，其中，风电、太阳能发电、垃圾焚烧项目占比最高，除此之外，生物质发电、沼气、热点联产、碳汇等项目同样具有一定规模。不过此后的四年半时间里，CCER市场一直停滞在这一状态，虽然原先通过备案的CCER项目仍然可以在几个试点环交所继续交易，但新的项目始终未能开始审批。
二、CCER交易的立法成果
2012年，国家发改委颁布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，规定温室气体自愿减排量应在经国家主管部门备案的交易机构内，依据交易机构制定的交易细则进行交易。以备案管理的方式鼓励国内外机构、企业、团体和个人均参与温室气体自愿减排量交易。2014年国家发改委颁布的《碳排放权交易管理暂行办法》（已失效）第十八条的规定，碳排放权市场初期交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量（CCER），适时增加其他交易产品。
生态环境部最新颁布的《碳排放权交易管理办法（试行）》、《碳排放权交易管理规则（试行）》和《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》虽均未明确全国碳排放权交易市场的交易产品是否包含国家核证自愿减排量，但同时《管理办法》、《暂行条例》皆认可重点排放单位可以购买经过核证并登记的温室气体削减排放量，用于抵销其一定比例的碳排放配额清缴。由此可见，根据上述法律规定，全国碳排放权交易市场明确的交易产品为碳排放配额，CCER作为抵消配额的清缴形式存在。
三、CCER市场的作用
若仅有强制性的配额市场，则只能鞭策高排放企业减排，并没有对低排放企业进行奖励，CCER市场可作为对低碳企业的补充奖励而设立，并可为其提供资金支持。仅有强制性的配额市场也并不能激起节能减排行业、企业减少碳排放的主观能动性。
再者，CCER市场亦能提高在未被覆盖的行业参与气候变化的减缓活动，激发创新并帮助其了解市场机制。原本难以进行减排融资的行业会因此更加有投资吸引力。
并且，抵消机制允许纳入企业获得更多低成本的减排机会。例如，在多数现有碳排放权交易体系中，林业、农业、交通运输、住宅和废弃物处理行业未纳入总量控制范围。然而，这些行业仍为以较低成本减少排放或增加碳封存提供了一系列机会。通过降低成本以及为碳排放权交易体系带来更多的支持方(如项目开发商)，抵消机制可赋予政策制定者设立更严格总量控制目标的可能，并可为减排政策稳定性提供支持。
四、核证自愿减排量获取方式
根据发改委2012年6月发布的《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》内容，涉及以下四类且于2005年2月16日之后开工的项目，其所属企业可以进行CCER项目报备。一是符合发改委规定的自愿减排项目；二是获得发改委批准，但是没在联合国注册的CDM项目；三是获得发改委批准，在联合国注册将就已经实际产生减排效果的CDM项目；四是已经在联合国清洁发展机制执行理事会注册但减排量未获得签发的项目。
我国前期各试点均规定了核证自愿减排的抵消机制，抵消机制的适用进一步扩张了碳排放交易市场对国家核证自愿减排量的需求，进而激励了温室气体自愿减排项目的实施。各地区对于自愿减排量对碳排放配额的抵消能力做出了统一的规定，即1个CCER等同于1个配额，可以抵消1吨二氧化碳当量的排放，但各地区对于抵消比例和抵消条件的规定都有所不同。
如今CCER备案已经暂停受理，现存核证自愿减排量仍可以进行交易。2017年3月国家发改委正式公告暂停自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。根据国家发改委当日公告，由于当前温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，发改委已组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》。待《暂行办法》修订完成并发布后，将依据新办法受理相关申请。截止目前，CCER审批仍未恢复。但结合各方信息，CCER项目的受理将在不久后恢复，作为对碳配额交易的补充。
五、我国CCER市场的交易模式
根据《碳排放权交易管理办法（试行）》的定义，国家核证自愿减排量是指对我国境内可再生能源、林业碳汇、甲烷利用等项目的温室气体减排效果进行量化核证，并在国家温室气体自愿减排交易注册登记系统中登记的温室气体减排量。
那么，理论上，光伏发电、风力发电、森林林场等能减少二氧化碳排放量的项目，都可依据一定方法论并经国家备案核证机构核准后，成为CCER的提供方，因此，CCER的转让方可以是光伏发电电力企业、国有林场、集体经济组织、林业局等。CCER采用抵消方式，重点排放企业可通过签订CCER购买协议，购买经过核证登记的CCER配额。
六、我国CCER市场面临的问题及展望
2016年，国家气候战略中心碳市场管理部副主任张昕撰文指出，当时的CCER市场面临三大问题：首先，CCER供需不平衡。理论上试点碳市场CCER供不应求，但由于此前的试点碳市场配额分配宽松等多种原因，7个试点碳市场CCER实际均供大于求；其次，CCER交易不透明，不正常的CCER交易可能会导致配额交易市场失灵，直接冲击碳排放权交易机制的减排成效；最后，CCER等量不同质，就交易价格而言，可用于履约的CCER价格明显高于不能用于履约的CCER价格。
而从目前的情况看，供需不平衡的问题有望得到解决。银河证券研报预测，全国碳交易市场开启后，电力行业的预计配额约为40亿吨，按5%的抵消比例测算所需的CCER抵消量约为2亿吨/年，CCER的供需相对紧张，交易价格有望回归合理水平。
9月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅正式发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》（下称《意见》），其中提出要加快建设全国用能权、碳排放权交易市场。健全以国家温室气体自愿减排交易机制为基础的碳排放权抵消机制，将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场。不仅如此，近期CCER市场也传出了新的动向。8月初，北京绿色交易所有限公司公开对全国温室气体自愿减排注册登记系统进行招标，预示着CCER市场有望加速落地。
10月26日，生态环境部发布了《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，其中明确“组织有意愿使用国家核证自愿减排量（CCER）抵销碳排放配额清缴的重点排放单位抓紧开立国家自愿减排注册登记系统一般持有账户，并在经备案的温室气体自愿减排交易机构开立交易系统账户，尽快完成CCER购买并申请CCER注销。这意味着CCER正式纳入全国碳市场抵消。这是继7月16日全国碳排放权交易市场启动上线以来，全国碳市场开启的新的里程碑。