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自2014年《预算法》修正以来，地方政府举借债务的合法途径被严格限缩为发行地方政府债券，各部委接连发布的规章制度、通知文件中，逐渐对构成违规举债的情形进行了明确。但在实际操作过程中，因对违规的界限认识模糊，导致地方政府、金融机构等为避免违规而“应举不举”，进而影响工作的正常开展和业务的推进。为了明确地方政府举债的违规界限，本文从常见模式、违规举债以及违规后果三个方面进行简要分析。
一、地方政府举债融资及以财政资金承担还款义务的主要模式
政府的举债行为受到严格限制，但若对政府违规举债的边界进行无限制扩大并不符合实际，亦不利于政府的有序运转和资源的有效利用。在严格依照法定程序及规定开展相应活动的情形下，地方政府的下列行为将受到保护。
（一）以发行地方政府债券的方式举借债务
《预算法》第三十五条第二、三、四款规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”赋予了地方政府通过发行地方政府债券的方式举借债务的权限。
1．地方政府债券的类别
地方政府债券，是指省、自治区、直辖市和经省级人民政府批准自办债券发行的计划单列市人民政府发行的、约定一定期限内还本付息的政府债券。
地方政府债券包括一般债券和专项债券。一般债券是为没有收益的公益性项目发行，主要以一般公共预算收入（主要包括税收收入、非税收入和中央转移支付收入）作为还本付息资金来源的政府债券；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入（主要包括地方政府根据法律、法规和相关文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，而无偿征收的具有专项用途的财政资金）或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。
2．地方政府债券资金使用合规性
《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》规定，专项债券必须用于有一定收益的重大项目,融资规模要保持与项目收益相平衡。
《地方政府专项债务预算管理办法》第五条规定，专项债务收入应当用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。
财预〔2020〕94号《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》规定，严禁将新增专项债券资金用于置换存量债务，决不允许搞形象工程、面子工程。新增专项债券资金依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等，严禁用于商业化运作的产业项目、企业补贴等。同时，坚持不安排土地储备项目、不安排产业项目、不安排房地产相关项目。
可以看出，地方政府债券资金的使用，除了应当用于项目本身外，还应当遵循的原则为用于公益性支出，不得用于商业化运作项目等，否则仍存在合规性问题，进而被认定为违规举债。
（二）通过融资平台公司开展市场化融资，通过设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司）开展担保融资活动
1. 地方政府的融资平台公司、担保公司可自行开展市场化融资、担保等业务
地方政府除发行地方政府债券外，不能直接举借债务，但融资平台公司、担保公司等不在此列，在严格遵循“谁借谁还、风险自担”的原则及“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制，地方政府融资平台公司及担保公司可自行开展融资、担保等业务。
《财政部、国家发展和改革委员会、司法部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。
2. 融资平台公司、担保公司开展业务过程中不得承诺财政资金偿还
融资平台公司与担保公司虽然系地方政府出资设立或参股，但地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。
（三）通过政府与社会资本（PPP）的合作模式，将对SPV公司承担的付款或补贴纳入中长期财政预算
1．地方政府可通过PPP合作模式，依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任
国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》载明，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或SPV公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或SPV公司的偿债责任。
2．PPP项目合作过程中，涉及违规举债的禁止性规定
规范的PPP项目形成的中长期财政支出事项不属于地方政府隐性债务，但未严格遵照法律程序开展的PPP项目，仍涉嫌违规举债。
根据财金〔2019〕10号《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》第三条规定，各级财政部门要将规范运作放在首位，严格按照要求实施规范的PPP项目，存在下列第1种情形的，项目形成的财政支出责任，应当认定为地方政府隐性债务，存在第2至5种情形的，若无法限期整改完成，仍涉及增加地方政府隐性债务：
（1）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（2）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。
（3）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（4）政府方不得以债务性资金（如“名股实债”、股东借款、借贷资金等）充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。
（5）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
（四）通过政府购买服务的模式，将所需资金纳入财政预算
1. 政府购买服务所需资金应当纳入财政预算，并坚持“先有预算、后购买服务”的原则
根据《政府购买服务管理办法》（财政部令第102号），政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务，所需资金应当在相关部门预算中统筹安排，并与中期财政规划相衔接，未列入预算的项目不得实施。
2. 政府购买服务时，涉及违规举债的情形
在各地稳步推进政府购买服务工作，取得良好成效的同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。
《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）规定，地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。强调“严格规范政府购买服务预算管理”，以及“严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资”。
二、地方政府新增隐性债务的常见情形
根据目前法律规定，地方政府仅能通过在法定政府债务限额内发行地方政府债券的方式举借债务。对于不符合前述规定形成的债务，为违规举债，构成新增政府隐性债务。隐性债务并不对应于某类特定的融资方式、合作模式，而是由项目的实际情况所决定。
（一）什么是地方政府隐性债务？
1. 地方政府隐性债务的演变
根据2013 年12 月30 日《全国政府性债务审计结果》来看，政府性债务包括政府债务和政府或有债务两种。政府债务是指政府负有偿还责任的债务，需由财政资金偿还。政府或有债务包括政府负有担保责任的债务和承担一定救助责任的债务，政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。政府或有债务，均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任。
2014年预算法的修订与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发﹝2014﹞43号）等系列文件的发布，中央正式对地方政府举债融资机制开始了系统性管控，除发行地方政府债券外，地方政府不得通过任何方式举借债务，相对应的，逐渐将不符合《预算法》规定的地方政府举债行为界定为“隐性债务”。
2. 地方政府隐性债务的定义
地方政府在法定政府债务限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，主要包括地方政府（含政府部门和机构，下同）、国有企事业单位等举借，由政府提供担保或约定由财政资金偿还的债务，地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。
（二）从政府投资模式合规性看地方政府隐性债务
《政府投资条例》第九条规定，政府投资项目是指政府采取直接投资方式、资本金注入方式投资的项目。在对地方政府违规举债、新增隐性债务的打击力度越来越大的同时，地方政府为了解决政府投资项目建设过程中的资金问题，演变出了多种投资模式。
1. “F+EPC”的政府投资模式
F则指Finance，也即融资，EPC则是Engineering Procurement Construction，即工程总承包。在此种政府投资模式下，地方政府将政府投资项目发包给EPC总承包单位后，由总承包单位自行为项目建设进行融资，待项目建设完成、满足约定的移交条件后，再由总承包单位将项目移交给政府，政府支付费用。
但不难发现，在政府投资项目领域适用的“F+EPC”，本质上与BT（建设-移交）无异。且在2019年《政府投资条例》实施后，第二十二条亦明令禁止了项目的总承包方带资建设的情形，规定政府投资项目不得由施工单位垫资建设，故在政府投资项目中适用“F+EPC”的投资模式的适用存在合规性风险。
2. “ABO”的政府投资模式
“ABO”是指Authorize-Build-Operate，也即授权-建设-运营，是指政府通过授权本地国有企业履行业主职责，再由业主单位将项目以公开竞争方式委托社会资本方投资、建设、运营，按照约定提供公共产品或服务，政府对其提供的产品和服务进行绩效评价，并根据绩效评价结果支付费用。实践中，ABO模式多用于非经营性项目，项目本身难以获得收益，投资人难以通过项目本身收益覆盖建设成本，往往依靠政府财政资金支持项目的运营。
《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函〔2021〕40号）中，财政部回复：“由于PPP监管趋严等原因，部分地方开始采用“授权-建设-运营”（ABO）、“融资+工程总承包”（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患。”明确了ABO模式存在隐性债务风险，若最终造成了政府的中长期支付责任，最终是以政府的财政资金作为还款来源的，面临被认定为新增隐性债务之风险。
3. “社会投资人+EPC”的政府投资模式
“社会投资人+EPC”是指，社会投资人在项目进行过程中作为资产所有权人（项目业主），同时作为工程总承包方对项目进行建设，同时由社会投资人获取投资收益，承担投资风险。“社会投资人+EPC”的合规要件有：（1）项目所有权归属于社会投资人；（2）项目必须是非公益性的、能够获取收益的；（3）项目投资人的建设成本需通过运营收益获得弥补，而非通过政府财政资金作为还款来源；（4）社会投资人对项目的经营承担风险，无法通过政府获得兜底性回购款。
2022年7月12日，贵州省水利厅发布的《贵州省水利厅关于引入社会资本投资水利领域的指导意见》中，对“社会投资人+EPC”、“社会投资合作+EPC”的合作模式予以认可，肯定了此模式的可适用性，在政策层面对此种模式的推广提供了支持。合理合规运用“社会投资人+EPC”的投资模式，可以有效推动地方经济发展及社会资源的合理分配，解决地方政府的资金问题。
（三）构成新增隐性债务的常见表现形式
根据国发〔2014〕43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、财预〔2017〕87号《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》、财金〔2019〕10号《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》、发改办外资〔2019〕666号《国家发展改革委办公厅关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》等文件精神以及财政部所公布的违规举债通报通报案例，构成违规举债的，常见为如下表现形式：
1. 地方政府及其部门出具担保函、承诺函、安慰函等为单位或个人的债务提供担保，承诺承担偿债责任。
通报案例：禄丰县违法违规举债担保行为。
2016年7月，禄丰水务投资公司与中江国际信托股份有限公司签订信托融资协议，计划融资2亿元。禄丰县人大常委会、人民政府、财政局出具决议、承诺函，承诺将还款资金列入同期财政支出预算，由县财政统筹安排资金按时足额偿还。截至2017年2月底，该笔融资到位2亿元。
2. 通过地方政府融资平台公司、国有企事业单位等以银行贷款、债券、信托、资产管理产品、资产证券化产品、金融（融资）租赁以及其他金融产品和非法集资等方式融资，实际依靠财政资金偿还的。
通报案例：陕西省延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司通过代政府借款等方式违法违规融资。
2016年1月至2018年3月，延安市新区投资开发建设有限公司、延安新区市政公用有限公司将银行贷款等融资资金69.07亿元，按要求交由延安市新区管理委员会统筹使用，用于延安新区基础设施、道路工程等建设，截至2018年5月底，形成政府承诺以财政资金偿还的债务36.8亿元，造成新增隐性债务。
3. 将非经营性资产、不具有合法合规产权的经营性资产、政府储备土地注入企业并要求企业融资，或者承诺将预期土地出让收入作为企业偿债资金来源并要求企业融资的。
通报案例：江西省乐平市古戏台投资管理有限公司、原乐平市国有资产经营管理有限公司通过抵押储备土地和公益性资产方式违法违规融资。
2015年9月，乐平市人民政府要求原乐平市国土资源局（现乐平市自然资源和规划局）将储备土地注入乐平市古戏台投资管理有限公司（以下简称乐平市古戏台公司），乐平市古戏台公司以上述地块为抵押向中国工商银行股份有限公司乐平支行和景德镇农村商业银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务。2016年11月，经乐平市人民政府同意，原乐平市国有资产经营管理有限公司（现乐平市国有资产经营管理集团有限公司）以政府及其部门办公用房抵押，向九江银行股份有限公司借款2亿元，造成新增隐性债务。
4. 以国有资产为相关单位和个人融资进行抵押、质押以及以售后回租、售后回购等方式变相抵押、质押。
通报案例：江苏省原洪泽县城市资产经营有限公司通过抵押公益性资产发债方式违法违规融资。
2016年7月，原洪泽县城市资产经营有限公司（现淮安市洪泽区城市资产经营有限公司）抵押包含3宗作为绿地广场、市民文化广场使用的地块在内的土地使用权，发行“16洪泽债”10亿元，造成新增隐性债务。
5. 参与PPP项目、政府投资项目时，约定政府及其部门回购社会资本方的投资本金、承担社会资本方的投资本金损失、保证社会资本方最低收益，承诺社会资本方有固定回报以及通过其他"名股实债"方式融资的。
财政部官网通报案例中暂无相关案例。
因PPP项目的政府付费、补贴系纳入财政预算，为避免政府支出责任在PPP项目合作过程中被认定为隐性债务，应当严格把控项目付费与绩效考核挂钩的相关机制。根据《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）的规定，应当“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。若项目合作过程中，未经考核或考核不合格仍能确认政府支出责任，或政府方直接承诺保障SPV公司最低收益等情形，存在被认定为隐性债务之风险。
6. 利用政府购买服务合同为建设工程融资、以建设-移交（BT）方式实施建设工程、采取承包方带资承包方式或者以决（结）算未完成等各种理由拖延支付工程款方式规避政府债务管理的。
通报案例：鄞州区以BT方式承诺回购，违法举债。
新《预算法》（2014年修订）自2015年1月1日起施行后，鄞州区财政局继续每年与鄞州区城市建设投资发展有限公司（以下简称鄞州城投）签订协议，约定回购鄞州城投委托建设的市政道路和公租房。其中，2015年签订《回购协议》，约定回购金额2.02亿元；2016年签订5份《回购协议》，合计约定回购金额2.19亿元。
7. 审批或者开工建设需要政府出资的建设项目时，未考虑财政承受能力和政府投资能力（实质为未纳入预算）而导致增加政府隐性债务的。
通报案例：甘肃省兰州市七里河区未安排财政预算，欠付公益性项目工程款。
2017年7月，兰州高新技术产业开发区七里河园区管理委员会(以下简称七里河园区管委会)与兰州合力建设管理有限公司（以下简称合力公司）签订S244#道路项目建设合同，承诺由七里河区人民政府承担大部分建设支出，并启动建设施工。2019年1月，七里河区政府常务会议决定继续实施该项目，并审批通过了七里河园区管委会和合力公司的补充协议，承诺由七里河区人民政府承担建设成本。截至2020年3月，该项目累计完成投资8300万元。2017年至2019年间，七里河区人民政府在未安排财政预算的情况下，先后要求相关企业实施了市政消火栓建设、跑冒滴漏修理、供热管网冬病夏治维修等11个政府全额投资建设的公益性项目。截至2019年底，共形成工程欠款7200万元。以上两项共造成新增隐性债务1.55亿元。
三、构成违规举债的法律后果
（一）负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，可能受到撤职、开除的处分，构成刑事犯罪的，依法追究刑事责任。
《预算法》第九十四条规定：“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，或者挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。”第九十六条：“本法第九十二条、第九十三条、第九十四条、第九十五条所列违法行为，其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
（二）民事法律后果
1．地方政府及各部门直接提供担保的，担保无效，但应向债权人承担不超过债务人不能清偿部分债务部分二分之一的民事赔偿责任。
根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民法典》有关担保制度的解释》第五条之规定：“机关法人提供担保的，人民法院应当认定担保合同无效，但是经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。”若地方政府及各部门直接作为担保人为债务人提供担保的，该担保行为无效，不发生担保的效力。
因机关法人作为担保人而导致担保无效的，应当认为地方政府及各部门以及债权人对该担保无效均存在过错，根据《民法典担保制度司法解释》第十七条之规定，地方政府应当向债权人承担赔偿责任，担保人承担的赔偿责任不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。同时根据《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）及《关于印发《地方政府性债务风险分类处置指南》的通知》（财预〔2016〕152号）的通知精神，属于政府出具无效担保合同的债务处置原则，政府仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一。
陕西省商洛市中级人民法院（2021）陕10民终128号民事判决书中，上诉人镇安县水利局为案涉债务提供担保，签订了《抵押担保合同》并办理了抵押登记。二审法院认为，上诉人虽与原债权人签订了《抵押担保合同》并办理了抵押登记，但因抵押合同本身违反法律法规禁止性规定，合同应属无效。被上诉人诉请对抵押物行使抵押权依法不应支持，一审对此适用法律有误，应予纠正。
