一、前言
在工程领域的纠纷中，合同履约保证金的退还是比较常见的请求类型，特别是在政府投资的工程项目中，一般而言都会要求参与投标的施工单位缴纳一定数额的保证金。但是具体到施工合同的签订时，政府通常是安排下属平台公司作为主体与施工单位签署协议，政府不会直接作为主体参与。
如果合同履行过程中出现争议或者无法继续履行的客观情况，施工单位起诉时一般只能起诉平台公司，政府不会承担责任。但是假如政府在过程中介入了施工合同的履行，施工单位一并起诉政府时仍然有可能获得支持，如政府最终一并承担责任，则施工单位款项获得清偿的可能性就会大大提高。
笔者与各位分享代理的一桩施工合同纠纷案件中，在施工单位一审败诉的情况下，通过上诉到高院获得完全逆转，并且政府与平台公司一并对施工单位承担付款责任的典型案件。
二、案件概述
2016年9月26日，某县政府在其网站发布“**公园建设招商公告”。内容主要为经县政府研究决定，拟在新区建设**公园，投资约4亿，采取融资代建的方式建设，该项目须由投资方协助县政府融资5亿元人民币，所融资金的20%用于项目涉及的征地拆迁等前期费用，其他用于该项目工程建设；同时对于投资方报名时需要缴纳4000万元的保证金。
2016年11月24日，A建工公司将4000万元保证金支付到公告载明的银行账户并最终中标成为项目的施工单位。其后，A建工公司与政府指定的平台公司交投公司签订《融资代建协议》，报名时所交的4000万元保证金转为履约保证金。
签订上述协议后，因中央关于政府投资项目的融资政策发生变化，政府的融资无法落地，一直未能启动建设，A建工公司遂多次申请退还保证金，就此问题，A建工公司集团在省政府的协调下，与县政府领导多次谈判协商，就项目事宜及保证金的退还会议纪要。
2020年1月16日，根据会议纪要的内容，县政府与A建工公司签订《补充协议》。该补充协议第二条载明，甲乙双方均严格按照省委办公厅《推进某县请求帮助解决事项办理工作协调会议纪要》中“核实退还A建工公司缴纳未退还的**文化创业园项目诚意保证金，A建工公司全部用于保障一期工程建设”的会议精神抓好落实。甲方应积极核实并分期退还乙方上述剩余未退还的诚意保证金。
由于平台公司和县政府都没有按照前述文件退还全部保证金，A建工公司不得已考虑通过诉讼程序维护自身合法权利，委托本所进行法律分析和案件代理。
三、法律分析及诉讼方案的制定
接受施工单位的委托后，代理律师按照如下方案推进案件的代理工作：
1.梳理案件涉及项目的基本事实和时间脉络。
由于是涉及到与政府及其平台公司的案件，诉讼的方案必须具体精准，能够有充足的法律依据和事实支撑。代理律师首先从案件事实入手，从政府招商引资的公告开始，缴纳保证金以及谈判、协议签署，保证金退还的沟通过程及文件、会议谈判的情况以及最终纪要及补充协议的出具等，对能够明确的事实进行全面的梳理和了解。
2.围绕案件焦点“保证金退还条件”以及“退还责任主体”问题进行法律分析和研究，并以此确定诉讼方案。
本案涉及的核心争议之一就是履约保证金的退还是否达到条件，由于双方签订的融资代建协议没有得到真正履行，双方又形成多次会议纪要，在2020年还签订了《补充协议》，因此，合同及后续的多份文件关于退还保证金的约定就非常重要。
代理律师经过多次仔细地分析和研讨，认为保证金的退还条件已经成就。理由包括：
（1）在政府的会议纪要中已明确项目不再继续推进，双方需要核实并退还A建工公司的保证金；
（2）补充协议进一步对如何分期退还具体进行了约定；
（3）会议纪要和补充协议后，政府及平台公司已履行了部分退还的义务，用事实行为支持了退还保证金的约定；
（4）案涉项目签署的相关协议法律性质为建设工程施工合同，但政府并没有采取招投标的方式确定施工单位，施工合同因违反强制性规定属于无效，无效合同不具备履行的基础，政府及平台公司因此取得的保证金要退还给A建工公司。
因此，即便不考虑后续的谈判及补充协议的约定，A建工公司的退还请求也应当得到支持。基于前述法律分析及基本事实情况，代理律师认为本案的诉讼方案上要求退还保证金是比较稳妥的诉讼方案，应当得到法院的支持。
关于退还责任主体：该问题的核心是要求县政府一并承担责任，项目虽然是政府投资项目，如果只能要求平台公司承担责任，很可能即便胜诉后执行也面临很大的困难，平台公司根本没有还款能力，如果政府能一并承担责任，则A建工公司的款项追回的希望会大大增加。
就此法律问题，代理律师认为要求政府承担责任的法律依据是债务加入：从项目的招商公告、A建工公司保证金转入的县政府国库账户以及最终的补充协议签订情况来看，县政府实际一直参与施工合同的履行，并且2020年的补充协议是县政府直接作为合同主体参与签订，补充协议对退还保证金进行了约定，而政府是合同主体，应当属于债务加入。
最终基于前述法律分析，我们建议A建工公司以平台公司和县政府为共同被告的诉讼方案提起诉讼，争取法院支持退还保证金的同时，还要力争县政府一并承担付款责任，这样A建工公司的请求才可能最终得到实现。
同时，同期和该公园项目情况相同的还有其他项目的保证金需要退还，鉴于是和地方政府直接产生诉讼，考虑整体的风险和诉讼成本的把控，代理律师建议先从数额较小的该笔启动，获得胜诉的判决后再继续推动其他项目的保证金退还诉讼，这样A建工公司的诉讼目标和风险能够获得更好的平衡。
3.一审因地方保护倾向没有支持A建工公司的请求，二审针对一审认定和适用错误针对性提起上诉并得到二审的采纳，改判支持A建工公司的请求，完成逆转。
在一审庭审及庭后的沟通过程中，由于案件在当地的法院进行，代理律师发现法官具有一定的倾向性，想要保护地方政府的利益，虽然我们认为退还的意思和约定是清楚的，但最终一审以保证金已经转化为建设资金为由，没有支持退还的请求，A建工公司提起了上诉。
针对一审的情况，律师二审的重点工作是围绕一审认定没有约定依据以及法律适用存在的问题着手，具体如下：
（1）政府的会议纪要以及最终的《补充协议》的内容都没有保证金直接转化为建设资金的约定，双方的约定是政府先退还保证金，A建工公司再用于项目的建设，并不是直接转化，两者有本质的区别，一审保证金直接转化为建设资金不需要退还的理解牵强，不符合纪要的内容；
（2）在后的补充协议根据政府会议纪要对分期退还时间和金额进一步进行了约定，佐证了政府需要退还的意思和事实；
（3）政府已陆续退还了部分保证金，事实上已在履行退还保证金的义务；
（4）一审平台公司已认可需要退还该笔保证金，只是主张抵消（最终没能成立），被告也没有认为是直接转化为保证金；
（5）继续强调政府的债务加入和实际获得了A建工公司保证金适用收益的事实，政府应当共同承担责任。
二审庭后，代理律师结合庭审的情况提交代理词，除了法律规则和基本事实的阐述外，进一步对项目的背景情况和A建工公司要求保证金的过程补充进行介绍，提供更完成的信息给承办法官，让法官明白为什么要支持A建工公司退还保证金的请求，最终代理律师的二审意见基本全部得到了法院的采纳，实现了上诉逆转的目标。
四、裁判结果
贵州省高院经二审认为，一审认为保证金转化为建设资金，无须退还的理解无法从双方的文件中得出，同时补充协议对于退还的约定是明确的，现被告平台公司没有退还，已属于违约行为。
另一方面，县政府多次的会议及纪要以及最终与A建工集团公司签订《补充协议》的行为属于债务加入，应当承担连带清偿责任。最终判决平台公司交投公司与县政府连带向A建工集团公司退还4000万元保证金及利息。
五、经验总结
在与政府的工程纠纷案件中，法律规定的准确理解和适用是最终胜诉的核心前提：类案的难点在于如果只能要求平台公司承担责任，施工单位执行阶段的风险非常高，有可能打赢官司但拿不到款项。
而由于施工单位与政府间没有直接签署施工合同，施工单位能否基于政府后续相关行为及签署的相关文件要求其承担责任？政府的上述行为是否属于民事行为，进而需要承担责任的法律分析就非常重要。
并且，因为案件是在当地法院诉讼，当地法院通常情况下因考虑政府信用及社会影响力等问题，会作出对政府较有利的裁判结果，或者在能够运用法官自由裁量权的案件中，也会作出倾向政府的裁判。
因此，在办理这类案件时，代理律师更应注重基本法律规则的适用和分析，首先需要从法律规则上明确施工单位的请求是有依据支撑的，请求的法律依据是清晰的。
另一方面，遇到类似情况涉及政府的工程纠纷争议问题，建议施工单位尽快启动诉讼程序，本案在最高人民法院调整案件级别管辖之前及时启动诉讼，保证了一审可以在当地中院诉讼，二审能够到省高院，避免一审、二审都在当地，不利于案件诉讼的进程，这样能够最大程度保护公司的利益。